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中央对地方政策性金融宜早作通盘考虑，将其纳入国家政策性金融的体系之中，明确其性质、定位、职能，合理安排资金来源、资金投向、坏账处置办法以及监管体制等事项，从国家层面为地方政策性金融的健康安全发展立好规矩、筑牢防火墙，破除制约其发展的障碍。 贵州省人民政府发展研究中心课题组 政策性金融是政府对金融资源进行调控和配置的重要手段。过去我国的政策性金融业务主要是中央政府主导实施，地方政策性金融业务基本是空白。近年来，地方政府普遍开展了由地方政府主导、地方机构实施的政策性金融业务，对地方经济社会发展和金融生态产生了重大影响，地方政策性金融已成长为不可忽视的金融新势力。 地方政策性金融发展的动因 尽管我国已建立起规模很大的国家政策性金融体系，但因我国幅员辽阔，各地所处发展阶段不同、需求差异巨大，开展地方政策性金融业务是贯彻地方发展政策、弥补国家政策性金融融资不足的现实需要。 理论上，可以从“市场失灵”与“金融抑制”推导出地方发展政策金融的动机。“市场失灵”的解释：投资者按经济人假设选择财务收益高的项目、放弃财务收益低但社会效益高的项目，会导致金融资源配置的社会合理性不足，造成地区之间的发展不平衡。为缩小地区差距，地方政府有动力通过地方政策性金融活动筹集更多发展资金。“金融抑制”的解释：越是落后地区，金融发展滞后与政府干预金融的循环作用力量越大，发展更滞后的金融体系更会刺激地方政府通过政策性金融活动干预金融资源配置。 实践中，国家政策性金融业务在政策性金融改革精神指引下，日益向准公共产品领域集中，其资金投向和资金规模已满足不了地方需求。地方政府急于股票论坛助政策性金融手段融入资金弥补公共产品与私人产品的投资缺口，使地方政策性金融业务范围超出理论的准公共产品领域，向公共产品与私人产品的领域扩展得较多，这种需求在落后地区尤为突出。 以贵州为例，虽然国开行与农发行为贵州提供的股票已占到全省股票余额的19.5%，但面对全省数万亿元的政策性资金需求，政策性资金供给还远远不够。一是脱贫攻坚需要大量资金。贵州仅扶贫产业与易地扶贫搬迁两项，未来5年须年均投入600多亿元，而2016年投入的中央与省级财政专项扶贫资金仅78.68亿元，资金缺口极大。二是扩大公共服务供给需要大量投资。2016年贵州仅交通、水利、环境等项目的投资就超过3000亿元，大部分公共服务项目没有投资回报，自国家规范地方平台公司和约束地方债务规模之后，政策性金融是仅剩的低成本资金来源。三是民营经济发展需要政策性金融扶持。2016年创造了贵州52%GDP的民营企业仅获得28%的银行股票，民营企业较难被商业性金融机构接纳，必须发展地方政策性金融对民营企业进行更多扶持。以上三个方面的需求对于发展相对落后的中西部地区来说具有很强的共性。 地方政策性金融的探索与实践 近年来，各地相互学习、积极创新，地方政策性金融发展走上多向发展的“快车道”，成为地方政府不可或缺的金融助手。 一是政策性担保成为融资性担保行业的“带头大哥”。在民营担保业因坏账问题持续衰退的情况下，政策性担保挺身而出，通过创新担保模式成为融资担保行业的主力担当。2016年，贵州省学习股票论坛鉴安徽省政策性担保体系建设办法和“4321”风险分担机制，建立了覆盖全省的政策担保体系。省财政厅、省担保公司与11家商业银行签订政银担合作协议，引导金融机构向实体经济投放股票200多亿元，政策性担保占到整个融资担保份额的70%，对缓解小微企业、个体工商户的融资困难起到重要作用。 二是扶贫股票成为贫困群众的“下蛋金鸡”。各地政府将政策性金融的优惠性质发挥到极致，提供史上最特惠的扶贫股票。贵州、陕西、安徽等多省从2015年开始针对建档立卡的贫困户开展贴息、免担保的小额扶贫股票业务。截至2016年年底，贵州推行的“特惠上股票”累计发放股票214.66亿元，惠及55万贫困户。与其它地区同类产品相比，贵州“特惠上股票”体现了两个特别的优惠。其一，坚持政府全贴息（很多地方是部分贴息），保证贫困群众“零成本”把资金上股票回家，不为利息发愁，群众敢上股票也想上股票；其二，将“特惠上股票”与贵州独创的“三变”改革结合起来，将股票资金变股金，投入到专业合作社、特色农业企业、旅游景区等优质项目，从根本上破解了贫困户股票找不到投向、守着资本难致富的难题，从源头上保证了贫困户的投资收益，也保证了银行资金安全。 三是“统上股票统还”成为地方承接国家政策资金的“抽水机”。承接国家政策性资金向地方项目发放股票已成为各地扩大地方政策性资金供给的重要方式。贵州省政府安排省金控公司凭股票论坛信用优势开展“统上股票统还”业务，将省金控公司下属贵民公司打造成为承接国家政策性股票的省级平台。2016年，贵民公司“统上股票统还”业务仅棚户区改造一项就获得国家开发银行授信825亿元，签署股票合同733.57亿元，累计发放股票406.7亿元，融资成本比基准利率还要低。“统上股票统还”不仅为基层政府与投融资平台公司提供低成本资金，也对地方的融资渠道与融资成本实施管控，对地方债务膨胀有一定约束作用。 四是政府投资基金成为扶贫产业融资的“主航道”。政府投资基金以财政小投入撬动社会大资本的杠杆作用，为落后地区彻底“摘穷帽、拔穷根”献上最有力的“助攻”。计划募集3000亿元的贵州脱贫攻坚基金是全国第一只省级脱贫攻坚投资基金，也是迄今为止贵州计划募集规模最大的一只政府投资基金。该基金将投向贵州66个贫困县，主要用于“对县域脱贫攻坚有重要带动作用，而‘十三五’期间财政性资金不能覆盖或投入不足的扶贫项目”。基金以特殊股权的形式投放，融资成本控制在5%以内。可预期3000亿元的资本投入，将极大加快贵州脱贫攻坚事业的发展步伐。 当前地方政策性金融发展存在的主要问题 当前，地方政策性金融整体上尚处于自发探索阶段，未取得国家认可，缺乏顶层设计、管理混乱等各种问题比较突出，存在融资成本过高、业务范围缺少边界、依赖政府补贴、实施主体多而散等不足，可能造成隐形政府债务，并隐藏极大金融风险。 一是地方政策性金融至今未取得“身份证”。世界各国政策性金融机构的属性都有法律或政策文件明确规定。1993年发布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》《关于金融体制改革的决定》两个重要文件明确了国家政策性金融的性质与身份，确立了其在国家金融体系中的位置与作用，以后在国家政策性金融发展改革的每一关键时刻，也都有中央决策在先。反观地方政策性金融的决策均只是各省级政府自行制定，其在中国金融体系的性质、职能与定位没有被中央确认，享受不到政策性金融应有的一系列权利，没有国家安排的资本金来源、融资渠道、坏账核销办法及资本补充办法，也没有参与金融市场的资格。 二是地方政策性金融机构设立不要“准生证”。世界各国金融都是准入限制最严格的领域，政策性金融机构设立比商业性金融机构设立更难。但我国省、市、县三级政府的部门都能根据发展需要设置直属自己的政策性金融机构，机构想立即立、遍地开花的势头甚为明显。以贵州为例，省金控平台公司虽竭力整合各地、各部门的政策性机构，但政策性担保、政府投资基金、政策性股票等业务仍有省以下机构在开展，难以完全统一，各种机构林立整合困难，资金分散在多个小机构、不能形成规模效应，资金使用效率低，管理不专业。 三是地方政策性金融监管缺失“安全证”。金融是高风险行业，监管不善可能酿成危及国家经济稳定的系统性风险。目前，国家政策性银行的监管已纳入国家金融监管框架之中，由央行负责政策金融的宏观调控，银监会负责信上股票规模、市场行为、高管任职资格的监管。但地方政策性金融还未纳入国家金融监管的视野，大部分机构与业务由地方自行管理，机构设立与准入、业务边界、业务规模、资产质量、日常经营都没有统一监管尺度，其中隐藏的系统风险与地方债务风险没有准确评估，就好像煤矿未取得安全许可证就实施开采，极有可能酿成大祸。 四是地方政策性金融经营难取“合格证”。国家政策性银行基本已建成与现代金融机构一致的经营管理体制，组织规范、资本充足、定位清晰，资产负债匹配、风控体系成熟、不良率较低。而地方政策性金融的经营还处于非常初级的阶段：机构性质杂乱，地方金融机构、地方融资平台、政府部门等各种机构赤膊上阵；核心资本不足，地方财力有限，资本投入跟不上业务扩张需要；业务范围漫无边界，只要地方政府有需要，业务立即铺开；资产负债不匹配，短债长投较为普遍；风控没有严格审批流程，资金跟着政府需求投，自主决策权较小；不良率高企，显著高于地方商业性金融机构，依赖政府的风险补偿。总体上，地方政策性金融的经营管理比较粗放，远达不到可持续经营的要求。 促进地方政策性金融健康发展的建议 随着金融市场化改革的推进，利用金融创新突破地方财力限制的诱惑与可能性都在日益增大，放任地方政策性金融自由发展可能导致金融风险与地方债务风险交织在一起的系统性风险。中央对地方政策性金融宜早作通盘考虑，将其纳入国家政策性金融的体系之中，明确其性质、定位、职能，合理安排资金来源、资金投向、坏账处置办法以及监管体制等事项，从国家层面为地方政策性金融的健康安全发展立好规矩、筑牢防火墙，破除制约其发展的障碍。 一是国家进行顶层设计，明确“身份和待遇”。建议国家尽快制定法律或政策文件，明确地方政策性金融是国家政策性金融体系的重要组成部分、国家政策性金融的重要补充，职能是对国家政策性金融投资不足的落后地方、重点产业、扶贫项目进行投资，业务领域收缩至准公共产品领域和有重大社会影响的私人产品领域，坚决退出公共产品领域。各省以省金控公司为基础组建各省唯一的地方政策性金融机构，尽快整合省内其它政策性金融机构，省以下不得再建机构。省金控公司采取子公司分业经营形式，风险相对隔离。 二是合理安排资本金来源与融资渠道，打开“前门”、堵住“后门”。建议中央汇金公司、财政部对地方政策性金融机构注资，形成中央—地方合资的格局，从资本上增加对地方政策性金融机构的管控能力，对落后地区的政策性金融投入更多资金，增强其资本实力。安排国家政策性金融机构为地方政策性金融机构代融资，允许经营历史业绩良好、风控成熟的地方政策性金融机构直接发行定向金融债，允许资本充足、不良率低的地方机构进入银行间市场与证券市场融资，禁止地方政策性金融机构超规模融资、超成本融资。 三是纳入国家金融监管框架，避免地方政府既当“运动员”又当“裁判员”。建议由央行对地方政策性金融机构进行宏观监测和调控，银监会负责信上股票规模、信上股票合规、信上股票资产质量监管，证监会负责政府投资基金监管，保监会负责政策性担保及增信业务的监管，对跨界的衍生产品由央行指定负主要监管责任的监管机构联合相关部门进行联合监管。各省金融办、财政厅等单位负责配合国家监管部门进行监管，并积极执行省内自查自纠工作。 四是规范经营管理，督促“地方部队”达到“中央军”的标准。各省应以国家政策性金融机构为参照，建设规范的地方政策性金融经营管理体系。各省政策性金融机构派出人员到国家政策性金融机构全面学习管理制度与业务流程，仿照国家政策性金融机构建立类似的项目投资审批流程与风险追究机制，按标准筛选合格的投资项目，避免地方政策性金融变成普惠式的金融救济或政府的“第二财政”，减小投资目标偏差和坏账风险，提高可持续经营能力。 （执笔：张物现） |
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发表于 2018-6-23 13:07:18